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《行政强制法》解读

作者: 文章来源: 发布时间: 2011-12-12 字体:【】【】【

《行政强制法》解读
  作为一部旨在给行政机关“立规矩”的法律,《行政强制法》历时12年审议了5次,于今年6月30日终获全国人大常委会表决通过,并将于明年年1月1日起实施。行政强制法对行政强制行为进行了严格的规范,有利于解决行政强制实践中存在的“散”和“乱”的问题,避免公权力滥用。。
  一、行政强制措施由法律设定
  法律、行政法规、地方性法规是否可以设定行政强制措施,是规范行政强制的首要问题,规范行政强制权的设定是行政强制法主要立法目的之一。
  行政强制法规定,行政强制措施由法律设定。行政强制法第九条规定了五类强制措施:(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。对于尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物以及扣押财物两类行政强制措施。
行政强制法还规定,法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款(汇款)以及应当由法律规定和行政强制措施以外的其他行政强制措施。
二、设定行政强制应事前进行论证
  为规范行政强制的设定,保障公民、法人和其他组织的合法权益,行政强制法规定了设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。规定:“起草法律草案、法规草案,拟设定行政强制的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”
  同时,规定了行政强制实施中的评估程序:
  ——行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价,并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止;
  ——行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政强制的设定机关;
  ——公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证,并以适当方式予以反馈。
 
  三、行政强制权不得委托
  目前,行政强制措施的执法主体比较庞杂,有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施,有的甚至雇用临时人员执法,执法的随意性较大,侵害公民合法权益的情况时有发生,影响了法制的严肃性和政府形象。为对行政强制的执法主体进一步加以规范,行政强制法规定,行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。
  同时,行政强制法还规定,查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施。冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施,不得委托给其他行政机关或者组织;其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。
  四、实施限制人身自由强制措施不得超期限
  规范行政强制措施的实施程序,用一道道严密的程序来约束行政机关,是这部法律的重要内容。
  行政强制法规定,实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失,应当立即解除。当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。
  同时规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。在紧急情况下当场实施行政强制措施的,在返回行政机关后,立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。
  五、不得查封扣押公民生活必需品
  现行法律、法规对行政强制措施的实施程序没有统一的规定。通常的做法是,由实施强制的机关自行规定程序,不一致,不统一。申请法院强制执行的,法院进行实质审查还是形式审查,是由行政庭受理还是由执行庭直接执行,实践中各地做法也不统一。由于缺少统一的程序规定,执行中随意性大,侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。
  群众反映强烈的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况,主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时,也应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。
  为此,行政强制法对实施行政强制措施的一般程序作了明确规定,对执法实践中用得比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了具体要求,对行政机关查询企业财务账簿、交易记录、业务往来等明确了具体规范。
  同时规定,查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。对查封、扣押的物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的,费用由行政机关承担。对查封、扣押的场所、设施或者财物,行政机关应当妥善保管,不得使用或者损毁;造成损失的,应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物,行政机关可以委托第三人保管,第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失,行政机关先行赔付后,有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。
  六、不得在夜间实施行政强制执行
  目前的执行难,包括行政决定的执行难:申请人民法院执行,执行率不高;法院审查过多,程序不规范;执行的期限过长,影响行政效率;申请法院执行,行政机关要向法院交执行费。
  针对上述问题,行政强制法对行政机关的强制执行和申请人民法院强制执行分别作出了规定。规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关可以依法强制执行。
  关于行政机关申请人民法院强制执行的程序,行政强制法对申请前的催告、申请要求、法院审查期限、执行方式以及收费等均作出具体规定。规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。
行政强制法特别强调,除情况紧急外,行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
七、加处罚款或滞纳金数额有限制
在执行中行政机关与当事人达成协议,既保证了行政决定的执行,又减少了社会冲突,符合构建社会主义和谐社会的要求。
为此,行政强制法规定:“实施行政强制措施,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的,行政机关应当恢复强制执行。”
行政强制法还规定,行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
八、明确规定代履行范围
  代履行是在当事人不履行相关义务的情况下,行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行,主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。
  行政强制法加强了对代履行的规范,规定:行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。
  同时规定,代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。但是,法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
  九、坚持教育与强制相结合原则
  行政强制立法的目的不是强化行政强制,而是减少行政强制。行政强制法在程序设计上,始终贯彻教育与强制相结合的原则。
  行政强制法规定,违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的,可以不采取行政强制措施。行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。
  行政强制法还规定,实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的,行政机关应当恢复强制执行。
  行政强制法也为违法建筑当事人自行拆除违建提供了时机和余地。法律规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。
  十、为受害人提供全面的权利救济途径
  行政强制法为公民、法人或者其他组织受到行政强制权侵害时,规定了全面的救济途径。
  行政强制法规定,行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。
  同时规定,在执行中或者执行完毕后,据以执行的行政决定被撤销、变更,或者执行错误的,应当恢复原状或者退还财物;不能恢复原状或者退还财物的,依法给予赔偿。
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